Doce años después: qué cambió en el mercado del cannabis en Uruguay
A más de una década de la aprobación de la ley 19.172, Uruguay vuelve a analizar su política de regulación del cannabis. Un nuevo informe sobre el mercado regulado analiza el funcionamiento del sistema desde su implementación y concluye que el país logró consolidar un modelo legal que aún enfrenta desafíos, como la expansión territorial del acceso, la reducción del llamado “mercado gris” y el ajuste de algunos aspectos regulatorios.
La evaluación, elaborada a partir de datos del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (Ircca) y del Observatorio Uruguayo de Drogas, confirma que el sistema legal se consolidó como una alternativa real al mercado ilegal. Según el informe “Regulación del mercado de cannabis en Uruguay”, el país avanzó en los objetivos centrales de la ley: ampliar el acceso seguro, reducir la criminalización de los usuarios y restar espacio al narcotráfico. Sin embargo, también advierte que el mercado regulado todavía enfrenta restricciones estructurales y desafíos de implementación.
Para el secretario general de la Junta Nacional de Drogas, el Dr. Gabriel Rossi, el balance general de la política pública es positivo. “La máxima conclusión es tener un mercado regulado que goza de buena salud”, afirmó en entrevista exclusiva con El Explorador.
Doce años después, un modelo que se consolida
Cuando el Parlamento aprobó la regulación del cannabis en 2013, Uruguay se convirtió en el primer país del mundo en establecer un sistema integral de control estatal sobre la producción, distribución y venta de esta sustancia. La iniciativa surgió en un contexto de fuerte debate público y con niveles de rechazo social sumamente elevados.
Doce años después, los datos muestran un escenario completamente distinto. El informe señala que el sistema se consolidó y que las vías legales de acceso -farmacias, clubes de membresía y cultivo doméstico- se expandieron de forma sostenida.
Rossi considera que el principal cambio es que muchas de las preocupaciones que existían al inicio no se materializaron. “Hoy no se han cumplido una serie de situaciones que se pensaba que podían ocurrir vinculadas a lo problemático de la regulación, y entendemos que esto es bien importante desde el punto de vista de la percepción ciudadana”, sostuvo.
En ese sentido, recordó que una de las discusiones más intensas en los primeros años estuvo vinculada a la venta en farmacias. “No hemos tenido, por ejemplo en esto tan discutido de la venta en farmacias, absolutamente ningún problema”, señaló.
El informe también destaca que el sistema legal logró desplazar de forma significativa al narcotráfico de cannabis prensado, que durante años dominó el mercado ilegal en Uruguay.
“El 46% de los consumidores actuales de cannabis están registrados y pueden acceder legalmente a esta sustancia. Esto deriva en uno de los resultados más notables: la drástica caída del narcotráfico clásico (cannabis prensado), que pasó de ser la principal vía de acceso en 2014 a representar apenas el 6,7% en 2024”.
Los números de la regulación
Los datos acumulados en más de una década permiten dimensionar el alcance del sistema regulado. Según Rossi, el mercado legal generó alrededor de 80 toneladas de cannabis producidas a través de las tres vías de acceso previstas en la ley. Ese volumen representa un flujo económico considerable que dejó de alimentar circuitos ilegales.
“Se han generado 80 toneladas de cannabis en el mercado regulado. Esto le ha reportado 160 millones de dólares que no fueron al mercado ilegal”, explicó.
El sistema también registró una actividad sostenida en las farmacias. “Ha tenido 3,5 millones de transacciones en las farmacias”, agregó.
Aun así, el mercado regulado todavía no cubre la totalidad de la demanda. De acuerdo con las estimaciones oficiales, el sistema alcanza hoy cerca del 38% del mercado de consumidores.
El desafío del “mercado gris”
Uno de los hallazgos más relevantes del informe es la existencia de un sector intermedio conocido como “mercado gris”. Se trata de circuitos informales de acceso que no pertenecen al mercado ilegal tradicional, pero tampoco están integrados al sistema regulado.
Rossi reconoce que este es hoy uno de los principales desafíos de la política pública. “Nuestra gran apuesta aquí tiene que ver con mejorar todo lo vinculado con este mercado al que nosotros le llamamos mercado gris”, explicó.
En ese escenario, el objetivo del gobierno es que una mayor proporción de consumidores migre hacia los canales legales. “Podríamos aspirar a que en la próxima evaluación logremos hablar de una disminución de este mercado”, afirmó.
El informe coincide con ese diagnóstico y señala que este segmento continúa siendo uno de los principales retos para la expansión del sistema regulado. A su vez, explica que este mercado lo integra fundamentalmente el cannabis que proviene de cultivadores domésticos no registrados por intercambios informales. “Este segmento -distinto del narcotráfico tradicional y de menor riesgo criminal- se mantiene cercano al 30% y constituye uno de los principales desafíos pendientes, ya que limita la capacidad del mercado regulado para expandirse plenamente”.
Farmacias: avances y brechas territoriales
Otro de los puntos señalados en la evaluación tiene que ver con la distribución territorial del cannabis legal.
Aunque el sistema de farmacias fue concebido como uno de los pilares del modelo, su presencia sigue siendo desigual en distintas regiones del país. Rossi explicó que en todo el territorio uruguayo existen más de 50 farmacias, pero “hay departamentos en los que no hay”.
Para el jerarca, esta situación limita el alcance del sistema regulado y puede favorecer el mantenimiento de circuitos informales. “El pensar que hay que hablar de un mercado regulado en el que hay territorios donde no hay un lugar en el cual la persona se pueda abastecer es un aspecto que todavía no está bien resuelto”, señaló.
Los clubes cannábicos y su crecimiento
Los clubes cannábicos se convirtieron en otra pieza central del sistema regulado. Desde su habilitación en 2014, este mecanismo experimentó un crecimiento sostenido y hoy alcanza una presencia territorial significativa. “Estamos llegando aproximadamente a los 600 clubes”, explicó Rossi.
Según el estudio, en términos de volumen de producción los clubes se equipararon a la vía de farmacias. La cantidad de miembros supera los 15.600 registrados. “Aunque involucran a menos personas, constituyen una vía más estable y menos afectada por problemas de disponibilidad”.
Para Rossi, estos espacios ofrecen una alternativa atractiva para muchos usuarios, ya que permiten acceder a variedades cultivadas por los propios clubes y con diferentes concentraciones de THC. Por ende, “los clubes tuvieron desde siempre un lugar importante dentro de los consumidores”, afirmó.
El límite de socios y el debate regulatorio
Uno de los temas que generan discusión dentro del sector es el límite de integrantes que pueden tener los clubes cannábicos. Actualmente la normativa establece un máximo de 45 socios por club, un punto que algunos actores consideran restrictivo.
Sin embargo, Rossi dejó claro que por ahora no se prevén cambios en ese aspecto. “No se plantea modificar la ley por ahora. En este momento no podríamos modificar la cantidad de miembros”, explicó.
También recordó que cualquier modificación en ese sentido requeriría un proceso legislativo. “Esto puede tener un trámite parlamentario y luego ser posible, pero en lo inmediato no hay ninguna ley presentada vinculada a este tema”.
Seguridad y posibles cambios en la distribución
Otro de los temas planteados por algunos clubes tiene que ver con la seguridad en torno a la entrega del cannabis. En algunos casos se propone separar el cultivo de la distribución mediante puntos específicos de dispensación.
Rossi reconoció que esta preocupación existe dentro del gobierno y se está trabajando “específicamente en ese sentido”. Según explicó, el Poder Ejecutivo ya analiza propuestas para mejorar las condiciones de seguridad en todo el sistema.
“Estamos pensando elementos que tengan que ver con mejorar las seguridades en todo el mercado”, sostuvo.
Prevención y consumo adolescente
Más allá del funcionamiento del mercado regulado, Rossi subrayó que uno de los temas que más preocupan al gobierno es el consumo en adolescentes.
En este marco, la Secretaría Nacional de Drogas ha sostenido campañas y programas de prevención “bajo un enfoque holístico, que trasciende el énfasis en sustancias específicas e intenta integrar las distintas dimensiones del fenómeno del consumo”, explica el informe.
Para el jerarca, la regulación no debe interpretarse como una liberalización del consumo. “Nos preocupa que esto sea entendido como una liberalización del mercado, cosa que no es”, advirtió.
En ese sentido, adelantó que una de las prioridades de la actual administración será reforzar las políticas de prevención y desarrollar programas específicos de tratamiento para consumidores problemáticos.“Hay consumidores dependientes y tenemos que tener tratamientos específicos para esas personas”, afirmó.
Para la Secretaría Nacional de Drogas, mejorar la accesibilidad al tratamiento y la detección temprana del uso problemático de cannabis es un objetivo general de las estrategias de dicho organismo. “Esto implica la posibilidad de crear más puertas de ingreso al tratamiento, y también de vencer las barreras para acceder a él, a partir de una menor estigmatización de la persona usuaria de drogas, al constituirse un mercado legal de cannabis”, detalla el documento.
Un sistema que sigue en evolución
El informe concluye que el modelo uruguayo logró consolidarse como una política pública innovadora que cambió la forma en la que el país aborda el consumo de cannabis. Sin embargo, también deja en claro que el sistema todavía está en proceso de ajuste.
Para Rossi, el desafío ahora es mejorar su funcionamiento sin perder los principios que lo definieron desde el inicio: “Podemos pensar en algunas condiciones diferentes”, sostuvo, “pero tratando de no perder esto que nos ha dado resultado: un mercado regulado con pautas claras”.
