Publicidad oficial: el Parlamento debate nuevas reglas para distribuir la pauta estatal

Después de más de una década de intentos frustrados, el Parlamento vuelve a discutir una regulación que busca cambiar cómo el Estado reparte millones de pesos en publicidad, pero enfrenta debates sobre quién controla, cómo se mide y qué queda afuera. 

La iniciativa, presentada por los diputados del Frente Amplio Pablo Inthamoussu y Javier Umpierrez, retoma un texto impulsado originalmente por el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (Cainfo), que obtuvo media sanción en 2018 pero no llegó a convertirse en ley.

La propuesta busca establecer reglas claras para la producción, planificación, contratación y distribución de la publicidad estatal, sustituyendo la actual ausencia de criterios generales por un sistema basado en transparencia y objetivos verificables.

Inthamoussu sostuvo a El Explorador que uno de los principales problemas actuales es que “al no haber ningún marco regulatorio juega demasiado la discrecionalidad”, y que la iniciativa busca establecer “contrapesos mediante la aprobación de una norma que obligue a los tomadores de decisiones a nivel público”.

El proyecto comenzó a ser estudiado por la Comisión de Industria, Energía y Minería de la Cámara de Representantes, que ya inició una ronda de comparecencias con organismos públicos y representantes de la sociedad civil. Entre ellos estuvieron la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE) y Cainfo, cuyas observaciones podrían derivar en modificaciones al texto antes de su votación.

Cambios en el proyecto

La iniciativa establece que la publicidad oficial solo podrá utilizarse para informar a la ciudadanía sobre políticas públicas, derechos, obligaciones, campañas sanitarias, educativas, culturales, de seguridad o de interés general, además de la publicidad comercial que realizan las empresas públicas que compiten en el mercado.

Al mismo tiempo, prohíbe expresamente utilizar recursos públicos para promover logros de gestión, destacar autoridades, influir en preferencias electorales o premiar y castigar medios de comunicación según su línea editorial.

Uno de los cambios es que toda campaña deberá estar precedida por una planificación que justifique sus objetivos, el público al que apunta, los medios elegidos, el presupuesto asignado y los criterios utilizados para distribuir la pauta. 

Otro de los ejes consiste en reforzar la participación de los medios del interior. El proyecto eleva del 20% al 30% el porcentaje mínimo de la inversión publicitaria que deberá destinarse a medios radicados fuera de Montevideo, procurando revertir una concentración histórica de la pauta oficial en la capital.

Umpierrez, diputado por Lavalleja, afirmó también a El Explorador que la situación actual muestra una desigualdad significativa: “Actualmente no llega al 1 o al 2% cuando llega la publicidad oficial y eso claramente es totalmente desigual”. Según explicó, el aumento al 30% “es un porcentaje muy superior al que actualmente se destina”, aunque advirtió que sin mecanismos de control “sería un saludo a la bandera”.

Además, prevé destinar recursos para desarrollar investigaciones de audiencia y sistemas independientes de medición que permitan distribuir la publicidad sobre la base de información objetiva y no únicamente por decisiones administrativas o políticas.

Un proyecto que busca consenso

Aunque la iniciativa mantiene buena parte de la estructura del texto aprobado en Diputados durante el período 2015-2020, incorpora modificaciones relevantes. La principal es la exclusión de los gobiernos departamentales y municipales de su ámbito de aplicación.

Para el Frente Amplio, la decisión responde a una estrategia legislativa destinada a facilitar la aprobación del proyecto, teniendo en cuenta que la inclusión de las intendencias fue uno de los aspectos que generó mayores objeciones durante la discusión anterior.

Inthamoussu reconoció que esa definición obedeció a una evaluación política y jurídica: “De alguna forma lo que decidimos es una decisión más táctica, demos el primer paso para justamente lograr los consensos en un Parlamento. Ningún partido tiene las mayorías propias», afirmó.

Reconoció que la decisión puede dejar aspectos pendientes, pero defendió que es necesario avanzar: “Muchas veces lo ideal es enemigo de lo posible y la historia está llena de ejemplos en donde por querer ir al ideal se termina fracasando y nos quedamos sin nada entre las manos”.

El legislador sostuvo que el proyecto permanece abierto a modificaciones durante su tratamiento parlamentario y recordó que la propia comparecencia de Cainfo volvió a plantear la necesidad de incorporar a los gobiernos departamentales.

Discrecionalidad y el rol del Estado

Uno de los principales argumentos es que la falta de una regulación específica deja un margen amplio para que cada administración defina sus propios criterios a la hora de distribuir la publicidad oficial. “El peor escenario es en el que estamos hoy, donde la discrecionalidad es total porque justamente no hay ley que regule todo esto”, afirmó Inthamoussu.

Umpierrez explicó que el objetivo es evitar que la publicidad oficial funcione como una herramienta de premio o castigo hacia los medios de comunicación. “Lo que buscamos es que haya criterios objetivos, que no dependa de la voluntad política del gobierno de turno cómo se distribuyen los recursos”, sostuvo.

Según el legislador, la publicidad estatal debe cumplir una función informativa y estar vinculada a las necesidades de la población, pero con mecanismos que permitan controlar que las decisiones tengan fundamentos técnicos.

“Cuando hablamos de fondos públicos, hablamos de recursos de todos los uruguayos. Por eso tiene que haber transparencia, tiene que haber información y tiene que haber una justificación de por qué se toman determinadas decisiones”, afirmó.

El proyecto plantea que la asignación de la pauta debe considerar aspectos como el público objetivo de cada campaña, el alcance territorial, las características del mensaje y las audiencias de los distintos medios.

Sin embargo, la discusión parlamentaria también abrió interrogantes sobre quién debe definir esos criterios, qué organismos tienen las capacidades técnicas para hacerlo y cómo evitar que un nuevo sistema termine generando otros mecanismos de discrecionalidad.

Las observaciones de ARCE

Durante su comparecencia ante la Comisión de Industria, Energía y Minería, la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE) realizó una serie de observaciones sobre el rol que el proyecto le asigna dentro del nuevo esquema.

El organismo señaló que sus competencias actuales están vinculadas principalmente al sistema de compras públicas, pero que varias de las tareas previstas en la iniciativa exceden ese ámbito.

Inthamoussu reconoció que el rol de ARCE es uno de los puntos que podría modificarse durante el tratamiento parlamentario. “Quizás no sean todos los que le adjudicamos en nuestro proyecto originalmente y quizás en el trayecto se puedan estar modificando, se puedan estar convocando o incorporando otros organismos más específicos, con mayor expertise en el tema”, explicó.

Desde ARCE se planteó que esas tareas requieren conocimientos específicos, áreas que no forman parte de sus funciones actuales. Durante la discusión también surgieron referencias a otros organismos con experiencia en comunicación y regulación, como la Dirección Nacional de Telecomunicaciones o la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones.

Cainfo: transparencia y libertad de expresión

Cainfo, organización que impulsó originalmente la propuesta, defendió durante su comparecencia la necesidad de establecer reglas claras para la publicidad oficial, al considerar que la distribución de esos recursos puede tener impacto directo sobre la libertad de expresión y la diversidad de medios.

La organización también insistió en la necesidad de contar con información pública, accesible y actualizada sobre cuánto dinero se destina a cada medio, qué campañas se contratan y cuáles son los criterios utilizados.

El fortalecimiento de los medios del interior aparece como uno de los aspectos centrales del proyecto. Los impulsores entienden que la concentración de la inversión publicitaria en Montevideo limita la diversidad informativa y afecta especialmente a medios locales que cumplen un papel relevante en sus comunidades.

Para Umpierrez, la distribución debe basarse en información verificable sobre el alcance real de cada medio. “Si se puede ir monitoreando, ir viendo las llegadas que tiene cada uno de los medios de comunicación, se puede ser más equitativo y más eficiente a la hora de comunicar”, afirmó. También señaló que el proyecto prevé recursos para “investigación de audiencia confiable a nivel nacional y para todos los medios y soportes del país”.

Gobiernos departamentales

La exclusión de las intendencias continúa siendo uno de los aspectos discutidos del proyecto. Mientras los propulsores sostienen que fue una decisión destinada a facilitar acuerdos políticos y lograr la aprobación de una primera regulación, algunos sectores consideran que dejar fuera a los gobiernos departamentales limita el alcance de la norma.

Umpierrez reconoció que es un tema pendiente y planteó que debería volver a discutirse y advirtió que allí también existen situaciones que pueden generar dudas sobre el uso de la pauta.

“Podemos sospechar o malinterpretar de que hay clientelismo político o favoritismo. Entonces, yo creo que esas cosas también hay que regularlas sobre la publicidad oficial de las intendencias”, sostuvo.

Durante la discusión en comisión se planteó que una parte importante de la publicidad oficial también se ejecuta desde las intendencias, que manejan presupuestos propios y realizan campañas vinculadas a servicios públicos, obras y políticas locales.

Para Inthamoussu, incluir a los gobiernos departamentales en esta etapa podía volver a bloquear la iniciativa, pero no implica cerrar la puerta a una regulación futura.

El proyecto continuará su análisis en comisión, donde los legisladores deberán definir el rol definitivo de ARCE, los mecanismos de medición de audiencias y si la regulación alcanzará finalmente a los gobiernos departamentales.