Panorama global y contexto externo de la economía de Uruguay
Uruguay, como muchas economías pequeñas y abiertas, es vulnerable a choques externos: variaciones en precios de materias primas, tasas de interés internacionales, financiamiento externo e interrupciones en las cadenas de valor.
Por: Pablo Cosenza
Para el quinquenio 2025-2029, el Mensaje del Presupuesto proyecta que el crecimiento global moderado, algunas tensiones geopolíticas y fricciones comerciales serán factores de arrastre (positivos y negativos).
Asimismo, la exposición de Uruguay al comercio internacional, especialmente con Brasil, Argentina y destinos europeos o asiáticos para sus productos agroindustriales y forestales, implica que eventos adversos (recesión en esos mercados, restricciones comerciales, depreciaciones cambiarias) pueden condicionar el cumplimiento de las previsiones locales.
Situación local: crecimiento, inflación, tipo de cambio
En el Presupuesto 2025-2029, el gobierno proyecta un crecimiento real del PIB de 2,6% para 2025, seguido de 2,2% en 2026. El promedio estimado para el quinquenio es de 2,4%.
Sin embargo, los analistas advierten que esas cifras pueden resultar optimistas dado el actual contexto de desaceleración del consumo y limitada recuperación salarial real.
Para 2025, el BBVA Research anticipa una desaceleración del crecimiento alrededor del 2,1%, por el débil desempeño del consumo privado y una “parálisis” de inversiones nuevas significativas. En cuanto a la inflación, el Presupuesto supone que el país logrará mantenerla cerca del objetivo del 4,5% anual durante el período.
El tipo de cambio también es parte del ancla de la política proyectada: se asume que el peso uruguayo evolucionará de modo coherente con la inflación internacional y las expectativas de tipo de cambio real.
No obstante, la experiencia reciente ha mostrado que mantener una inflación baja y estable en un contexto de tensiones externas no es sencillo, y cualquier shock -energético, alimentario, cambiario- puede desbordar esas previsiones.
Las “carencias presupuestales”: déficit, endeudamiento y flexibilidad fiscal.
Situación de partida: déficits estructurales y tensiones acumuladas.
Según el Mensaje del Presupuesto, en 2024 el déficit fiscal del Gobierno Central y Banco de Previsión Social (GC-BPS) cerró en alrededor de 3,2% del PIB (o 3,3% si se excluye el fideicomiso de la seguridad social)
No obstante, se reconoce que ese déficit está “contaminado” por demoras en el ejercicio de gastos (postergaciones), que operan como una “restricción de pagos” y que trasladan parte del desequilibrio a 2025.
También se mencionan “adelantos” de impuestos a empresas públicas para enfrentar temporalmente el déficit, por aproximadamente 0,1% del PIB.
Por tanto, el gobierno hereda un nivel de desequilibrio elevado al inicio de su mandato, con poco margen para ajustes fáciles.
Propuesta presupuestal para 2025-2029: déficits descendentes y anclas
El Presupuesto estima que el déficit del GC-BPS será de 4,1% del PIB en 2025, y que se reduciría gradualmente hasta 2,6% del PIB en 2029 (objetivo de deuda estable y equilibrio primario proyectado para ese año).
El plan contempla una regla de deuda de mediano plazo: fijar un “ancla” de deuda neta equivalente al 65% del PIB como tope de referencia.
En el presupuesto, la deuda neta/PIB se proyecta cerrar 2025 en 57,7% y subir en los años siguientes, llegando a alrededor de 60,4% en 2026, y 61-63% hacia 2029.
Se prevé que los ingresos del GC-BPS suban de 27,3% del PIB en 2024 a 28,9% en 2029, y que el gasto (remuneraciones, transferencias, inversiones) se comporte con moderación para permitir el recorte del déficit.
Se estima que las inversiones del gobierno central (obras públicas y mantenimiento) representarán alrededor del 1,5% del PIB.
Los límites de la flexibilidad fiscal
Aquí aparece una de las principales “carencias presupuestales”: la escasez de margen de maniobra para ajustes, ante rigideces internas y demandas sociales acumuladas.
El propio ministro de Economía advierte que Uruguay enfrenta “la restricción fiscal más elevada de un inicio de período desde 1995”.
Muchas partidas del gasto son inelásticas: gasto previsional, salarios públicos, transferencias sociales, servicios de deuda, obligaciones contractuales. Eso limita la capacidad de recorte en momentos críticos.
En el Presupuesto se asigna que 40% de las asignaciones incrementales (esto es, del espacio adicional) se destinarán a infancia y adolescencia, seguido por seguridad (12%), salud (12%) e inversión (12%), vulnerabilidad social (10%) y el resto entre educación, vivienda, cultura. Esto muestra que incluso en escenarios de “ajuste”, se priorizan los grupos más necesitados.
Los críticos advierten que el Presupuesto está construido sobre supuestos optimistas de crecimiento e ingresos tributarios, que pueden no materializarse y dejar “huecos” en la ejecución.
Además, hay riesgos de subejecución o atrasos en los pagos, lo que ya ocurrió en la administración previa y ha operado como mecanismo de “ajuste contable” camuflado.
La regla de deuda propuesta (65% del PIB) parece algo laxa considerando que ya en 2024 la deuda venía ascendiendo. Algunos analistas estiman que, para estabilizar la deuda realmente, Uruguay debería hacer ajustes fiscales acumulados del orden de 3 puntos del PIB en el quinquenio, lo cual exige recortes intensos o fuertes aumentos de ingresos.
Por tanto, la “carencia presupuestal” no es la falta de un presupuesto en sí, sino la falta de holgura para maniobrar: cada decisión (incremento salarial, nueva política social, obra pública) implica trade-offs difíciles frente al objetivo de reducir el déficit y mantener la deuda en niveles creíbles.
Riesgos y tensiones hasta fines de 2025
Aunque las proyecciones oficiales son relativamente moderadas para 2025, hay varios factores de riesgo que podrían torcer la historia.
Si Brasil o Argentina atraviesan una recesión más severa de lo previsto, la demanda de exportaciones uruguayas (soja, carne, lácteos, madera, celulosa) se debilitaría.
Variaciones en precios internacionales de commodities y energía podrían afectar los ingresos tributarios y el costo de importaciones.
Aumento abrupto de tasas de interés globales o una reversión del flujo de capitales hacia economías “más seguras” podrían elevar los costos de deuda externa.
Si la recaudación no crece al ritmo proyectado, la capacidad de honrar el déficit sin recortes será comprometida.
Los amplios márgenes de evasión fiscal o incumplimiento tributario dificultan la captura de ingresos adicionales. Las previsiones fiscales incorporan mejoras de eficiencia recaudatoria que podrían no concretarse en el corto plazo.
Presión sobre el gasto social y demanda política
Los sectores sociales son sensibles a ajustes: servicios de salud, educación, subsidios, transferencias, políticas de infancia. Si el gobierno retrasa o reduce estas partidas, puede enfrentarse a conflictos o reacciones políticas.
En contextos de crisis, la tentación de acudir al financiamiento monetario, préstamos internos o atrasos de pagos puede surgir como “solución rápida”, aunque riesgosa.
Riesgo de subejecución, atrasos y “ajustes camuflados”
En la anterior administración, una parte del desequilibrio se ocultó mediante retrasos de pagos y postergación de compromisos. Estos mecanismos podrían repetirse si el margen real no alcanza para cumplir lo prometido.
Además, la presión por cumplir metas fiscales puede conducir a recortes no explícitos o subejecución en inversiones, deteriorando el mantenimiento de obras o la infraestructura.
Confianza, expectativas e inversión privada
Las expectativas de los agentes económicos (inversores, empresas, consumidores) son críticas. Si se percibe que el gobierno no podrá honrar sus proyecciones fiscales o que aumentará impuestos inesperadamente, la inversión privada se puede frenar.
Algunos analistas cuestionan que el presupuesto no presenta medidas concretas que “muevan la aguja” para impulsar la inversión, produciendo dudas sobre la credibilidad del plan. En particular, el riesgo de gravar inversiones en el exterior (ganancias patrimoniales, inversiones financieras o inmobiliarias) puede desalentar los flujos de capitales.
Escenarios posibles hasta fines de 2025
Dado el panorama descrito, es útil pensar en escenarios alternativos para el cierre de 2025.
Escenario “cumplimiento moderado”: el gobierno logra que la recaudación y el crecimiento acompañen al plan proyectado, con ligeros ajustes en el gasto. El déficit se mantendría en torno al 4% del PIB, con deuda relativamente controlada, aunque con poco espacio para nuevas políticas expansivas.
Escenario “ajuste forzado-tensión política”: recaudación por debajo de lo esperado, mayores costos de deuda, público empujado por demandas sociales. Para mantener el déficit bajo control, podrían aplicarse recortes abruptos en inversiones o gasto social. Este escenario podría generar conflictos o pérdida de credibilidad.
Escenario “desvío o deterioro”: un choque externo fuerte (recesión vecina, crisis financiera global) podría deteriorar el crecimiento y recaudación hasta el punto de que el déficit se dispare. Esto obligaría a usar mecanismos de ajuste drástico o financiamiento de emergencia, con consecuencias negativas sobre deuda y confianza.
La moderación en expectativas de crecimiento: las cifras oficiales (2,6% en 2025) ya son moderadas, pero algunos analistas las consideran optimistas, dado el entorno. Presupuestar con supuestos demasiado esperanzados puede generar “huecos” reales en la ejecución.
Cautela con ajustes fiscales excesivos en el corto plazo: recortes abruptos en gasto social o inversión pueden desatar reacciones políticas adversas. Lo ideal es priorizar la eficiencia y contener el crecimiento del gasto en lo no esencial.
Fortalecer la recaudación sin asfixiar al sector privado: mejorar la eficiencia de la DGI, reducir exoneraciones injustificadas, combatir evasión y ampliar la base tributaria podrían dar algo de espacio.
Transparencia y credibilidad son clave: para que los mercados e inversores confíen en el plan, es importante dar señales claras de cumplimiento y advertir riesgos explícitamente.
Prepararse para shocks externos: disponer de “colchones” fiscales y mantener reservas puede ayudar a amortiguar el impacto de eventos imprevisibles.
Políticas estructurales complementarias: mejorar la competitividad, innovación, infraestructura básica e incentivos para la inversión privada serán esenciales para elevar el “techo de crecimiento” más allá de ajustes contables.
