Defensor del Contribuyente: una herramienta para fortalecer el sistema tributario

La creación de un Defensor del Contribuyente y de un Tribunal Fiscal especializado podría convertirse en una herramienta clave para fortalecer la seguridad jurídica en Uruguay y garantizar una mayor protección de los ciudadanos frente a la administración tributaria. 

Así lo sostuvo en entrevista con El Explorador el contador público Santiago Orellano Abal, quien estudia los mecanismos de defensa de los contribuyentes y las experiencias desarrolladas en otros países.

Según explicó, su interés por el tema surgió a partir de la práctica profesional y del contacto con personas que enfrentan procedimientos administrativos complejos sin comprender con claridad qué deben hacer. En muchos casos, señaló, los contribuyentes “no logran entender qué es lo que tienen que resolver, qué pasos dar”, por lo que terminan recurriendo a profesionales para orientarse.

Para Orellano Abal, en Uruguay la profesión de contador público tiene un espectro “bastante amplio de aplicación”, lo que permite “asistir en muchas ocasiones en las que no es un requisito la asistencia con un abogado”.

A partir de esa experiencia comenzó a analizar modelos internacionales y detectó una diferencia importante con Uruguay: mientras existen organismos que brindan asistencia en distintas áreas, no hay una institución específica que atienda a quienes, principalmente por razones económicas, no pueden acceder a asesoramiento jurídico especializado.

Una figura para “orientar y acompañar”

Orellano Abal aclaró que la idea de un defensor del contribuyente no implica una confrontación con el Estado. Por el contrario, su función sería “orientar y acompañar y también educar a las personas acerca de sus obligaciones tributarias”, además de intervenir cuando surjan controversias con la administración.

A su entender, el organismo debería actuar como intermediario entre el fisco y los ciudadanos, ayudando a prevenir conflictos y velando porque se respeten los derechos de los contribuyentes. “No es ponerse como en la vereda opuesta a la administración tributaria”, remarcó, sino generar canales que permitan resolver situaciones antes de que escalen a litigios más complejos.

El contador sostuvo que, al igual que ocurren en otros ámbitos del Estado, los procedimientos tributarios no están exentos de errores o situaciones excepcionales que pueden afectar a los ciudadanos. En ese sentido, consideró que una defensoría especializada permitiría detectar y corregir estas situaciones antes de que generen prejuicios mayores. 

“Porque a veces sucede, así como pasa en la salud, que hay células que pueden ser anómalas, bueno, existen anomalías en los procedimientos tributarios”, explicó. Por eso entiende que la institución debería concentrarse especialmente en aquellos contribuyentes que enfrentan mayores dificultades para acceder a asesoramiento profesional o defender sus derechos por sus propios medios.

Según planteó, la defensoría funcionaría como “un órgano especializado en atender ciertas realidades” y tendría un rol particularmente importante para acompañar a las personas de menores recursos, que muchas veces quedan en desventaja frente a la complejidad del sistema tributario y los procedimientos administrativos. De esta manera, además de brindar asistencia individual, podría identificar problemas recurrentes, formular recomendaciones y contribuir a mejorar el funcionamiento general del sistema.

Mecanismos existentes con limitaciones

El especialista reconoció que actualmente existen instrumentos de defensa para los contribuyentes, como la Defensoría de Oficio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los consultorios jurídicos universitarios y otros organismos que brindan asistencia a personas de bajos ingresos. Sin embargo, considera que muchas veces esos mecanismos no garantizan una revisión profunda de cada caso.

A su juicio, las instancias administrativas suelen transformarse en procedimientos largos y formales. Incluso afirmó que en ocasiones terminan siendo “un trámite formal” que puede extenderse durante años sin asegurar que la situación particular de la persona sea realmente considerada. 

Según explicó, aunque la normativa prevé recursos y mecanismos de revisión para quienes no están de acuerdo con una resolución, en la práctica el resultado puede depender de la calidad de los argumentos presentados o de las pruebas que logren incorporarse al expediente.

Orellano Abal también advirtió que, una vez agotadas determinadas instancias, las posibilidades de revisión son limitadas, lo que puede dejar sin respuesta situaciones complejas que afectan tanto a personas como a empresas. En ese sentido, sostuvo que los canales actuales “no aseguran que realmente se va a examinar a fondo la situación” de los contribuyentes.

Por lo tanto, entiende que una Defensoría del Contribuyente podría desempeñar también una función de auditoría y seguimiento de los procedimientos administrativos, aportando transparencia, mayor independencia en el análisis de los casos y confianza institucional.

Un tribunal fiscal para descomprimir el sistema

Otra de las necesidades señaladas por Orellano Abal es la creación de un tribunal fiscal especializado. Actualmente, los conflictos tributarios terminan dentro de la órbita del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), junto con una amplia variedad de asuntos vinculados a la actuación del Estado.

Para el contador, la especialización permitiría mejorar la calidad técnica de las resoluciones y aplicar criterios más uniformes. Además, contribuiría a “descomprimir todo el embudo de cosas que van al Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, permitiendo que cada materia sea analizada por especialistas.

Jubilados y deudas 

Uno de los ejemplos que da el entrevistado es el de jubilados y pensionistas que acumulan deudas tributarias sin saberlo, especialmente vinculadas al Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS).

Según explicó, muchas personas desconocen que deben presentar determinadas declaraciones juradas cuando perciben más de una pasividad. Como consecuencia, años después reciben reclamos por impuestos, multas y recargos acumulados.

En esos casos, advirtió que “la persona no estaba en conocimiento” de sus obligaciones y que los recargos terminan generando una “bola de nieve” que vuelve muy difícil regularizar la situación.

Para el especialista, una Defensoría del Contribuyente podría asistir a estas personas, elaborar informes técnicos y formular recomendaciones para evitar que situaciones similares continúen produciéndose.

Experiencias de la región

Entre los modelos que considera más interesantes, Orellano Abal destacó los casos de Chile y México, con los cuales se encuentra más familiarizado gracias a sus investigaciones. En el primero valoró especialmente la atención virtual, la orientación permanente y las actividades de capacitación dirigidas a contribuyentes que operan en la informalidad.

En el caso mexicano resaltó que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente también atiende asuntos de seguridad social, ampliando el alcance de la protección a los ciudadanos.

A su entender, estas experiencias demuestran que existe espacio para desarrollar mecanismos más cercanos a la población, especialmente en un contexto donde persiste una importante falta de cultura tributaria. El problema, afirmó, no es necesariamente la falta de interés de las personas, sino que “muchas veces no logran entender qué es lo que se les está pidiendo” debido a la complejidad del lenguaje técnico.

Independencia y confianza

De avanzar una iniciativa de este tipo, Orellano Abal considera indispensable que el organismo cuente con independencia real respecto de los organismos que eventualmente deba supervisar.

Por ello entiende que el modelo debería disponer de “autonomía funcional y patrimonial”, evitando que dependa de decisiones administrativas que limiten su capacidad de actuación.

Finalmente, sostuvo que fortalecer las instituciones tributarias no solo beneficiaría a los contribuyentes, sino también a la imagen del país frente a inversores y actores económicos. En ese sentido, afirmó que cualquier reforma debe partir de “un diagnóstico sincero” sobre las carencias actuales para construir un sistema más transparente, accesible y confiable para toda la ciudadanía.